1.2. Fundamentos Constitucionais, Regimes e a Evolução Histórica da Previdência Social no Brasil (Arts. 40, 194 e 201 da CF/88)

Pilares da Previdência Social: Caráter Contributivo e Filiação Obrigatória

A compreensão do sistema previdenciário brasileiro exige, preliminarmente, a análise de seus fundamentos constitucionais. Embora a Seguridade Social, conforme dispõe o artigo 194 da Constituição Federal, seja um conjunto integrado de ações destinadas a assegurar os direitos à saúde, à previdência e à assistência social, é vital distinguir a natureza específica da Previdência Social.

Diferentemente da Saúde (que é direito de todos e dever do Estado, independentemente de contribuição) e da Assistência Social (prestada a quem dela necessitar), a Previdência Social possui características basilares que definem o seu funcionamento e a sua sustentabilidade: o caráter contributivo e a filiação obrigatória.

O Sistema Contributivo

A Previdência Social é, por definição constitucional, um sistema contributivo. Isso significa que a proteção previdenciária não é concedida de forma gratuita ou universal apenas pela condição de cidadania. Para ter acesso aos benefícios e serviços — como aposentadorias, auxílios e pensões —, é imprescindível que haja a contrapartida financeira, ou seja, o recolhimento de contribuições.

Essa lógica assemelha-se, em certa medida, à de um seguro. Em um contrato de seguro privado, o segurado paga um prêmio para ter a cobertura de um risco futuro. Na Previdência, embora se trate de um direito social e não de um contrato estritamente comercial, a premissa de "pagar para estar coberto" permanece válida. O sistema protege o indivíduo contra riscos sociais (doença, idade avançada, morte, desemprego involuntário), mas exige o custeio prévio por parte dos segurados e da sociedade.

"A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (...)" (Art. 201 da CF/88)

A Filiação Obrigatória

O segundo pilar essencial é a filiação obrigatória. Este conceito gera frequentes dúvidas, mas sua definição legal é objetiva: qualquer pessoa física que exerça uma atividade remunerada está, automaticamente e compulsoriamente, filiada a um regime de previdência social.

Não se trata de uma escolha do trabalhador. A legislação não faculta ao indivíduo que aufere renda pelo trabalho a decisão de "entrar ou não" no sistema. O fato gerador da filiação é o exercício da atividade remunerada.

A Abrangência da Obrigatoriedade

A obrigatoriedade alcança a todos que trabalham e recebem por isso, independentemente da natureza do vínculo:

• Servidores Públicos de Cargo Efetivo: Vinculam-se ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) de seu ente federativo (União, Estados, DF ou Municípios). Caso o ente não possua RPPS, vinculam-se ao Regime Geral.
• Trabalhadores da Iniciativa Privada e demais Servidores: Vinculam-se ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), gerido pelo INSS.

É crucial destacar que a informalidade ou a inadimplência não afastam a obrigatoriedade. O fato de um trabalhador não estar formalmente registrado ou não estar recolhendo suas contribuições não o torna isento da obrigação; torna-o, na verdade, um devedor do sistema ou alguém em situação irregular. A premissa é: trabalhou e recebeu remuneração, deve recolher.

A Exceção do Estagiário e o Segurado Facultativo

Uma exceção notável a essa regra de remuneração é a figura do estagiário. Nos termos da legislação, o valor recebido pelo estagiário é classificado como "bolsa" e não como remuneração salarial. Portanto, o estagiário não é segurado obrigatório.

No entanto, o sistema permite que indivíduos que não exercem atividade remunerada (como estudantes, donas de casa e o próprio estagiário) se filiem ao sistema para garantir proteção previdenciária. Estes são denominados segurados facultativos. Para eles, a filiação é um ato de vontade; para quem trabalha e aufere renda, é uma imposição legal.

Equilíbrio Financeiro e Atuarial

Por fim, a Constituição impõe que esse sistema contributivo e obrigatório deve ser gerido de modo a preservar o seu equilíbrio financeiro e atuarial.

• Equilíbrio Financeiro: Refere-se ao curto prazo. As receitas arrecadadas no presente devem ser suficientes para cobrir as despesas com benefícios no presente.
• Equilíbrio Atuarial: Refere-se ao longo prazo. O sistema deve ser planejado de forma que, considerando a expectativa de vida, a demografia e as regras de concessão, haja recursos garantidos para o pagamento dos benefícios futuros.

Esses conceitos fundamentam a necessidade de que haja uma correlação coerente entre o que se paga (custeio) e o que se recebe (benefício), garantindo a perenidade da Previdência Social para as gerações presentes e futuras.

A Organização dos Regimes: Distinções entre RGPS e RPPS

Uma vez compreendida a obrigatoriedade de filiação, a questão subsequente é: a qual regime o trabalhador deve se vincular? A estrutura previdenciária brasileira não é unificada em um único fundo ou gestão. A doutrina majoritária e o texto constitucional organizam a Previdência Social em dois grandes regimes públicos básicos, além do sistema de proteção dos militares.

Essa divisão é fundamental para determinar regras de concessão de benefícios, alíquotas de contribuição e o órgão gestor responsável.

O Regime Próprio de Previdência Social (RPPS)

O Regime Próprio é destinado a um grupo específico de trabalhadores: os servidores públicos ocupantes de cargo efetivo. A base normativa deste regime encontra-se no artigo 40 da Constituição Federal.

A nomenclatura "Próprio" deriva do fato de que cada ente federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) possui competência para instituir e gerir o seu sistema previdenciário para seus servidores estatutários. Portanto, não existe apenas um RPPS, mas sim uma multiplicidade deles:

• O RPPS da União (para servidores federais);
• Os RPPSs dos Estados;
• Os RPPSs dos Municípios.

Atenção à regra de subsidiariedade: O simples fato de ser um servidor ocupante de cargo efetivo não garante, automaticamente, a vinculação a um Regime Próprio. Para que isso ocorra, o ente federativo ao qual o servidor está vinculado deve ter instituído formalmente esse regime. Caso o Município, por exemplo, não possua um Regime Próprio estruturado, seus servidores efetivos serão vinculados obrigatoriamente ao Regime Geral (RGPS).

O Regime Geral de Previdência Social (RGPS)

O Regime Geral, gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), possui caráter residual e abrangente. A terminologia "Geral" é utilizada justamente porque ele acolhe todos os trabalhadores que não estão amparados por um Regime Próprio.

Estão vinculados ao RGPS (conforme o artigo 201 da CF):

1. Todos os trabalhadores da iniciativa privada (empregados, autônomos, domésticos, etc.);
2. Servidores públicos ocupantes de cargos exclusivamente em comissão;
3. Empregados públicos (regidos pela CLT);
4. Servidores detentores de cargo efetivo de entes federativos que não instituíram RPPS.

Devido à sua abrangência, o RGPS é o regime com maior número de segurados e, consequentemente, aquele que gera o maior volume de demandas judiciais e discussões doutrinárias. É o regime "padrão" do trabalhador brasileiro.

A Situação dos Militares

Embora a Emenda Constitucional nº 103/2019 (Reforma da Previdência) trate em diversos momentos dos regimes de forma distinta — citando o regime dos servidores civis, o regime geral e o regime dos militares —, a doutrina tradicional tende a separar os militares da classificação comum de previdência.

Entende-se que os militares (das Forças Armadas e, por simetria, Policiais e Bombeiros Militares dos Estados) estão submetidos a um Sistema de Proteção Social. Devido às peculiaridades da carreira, baseada na hierarquia e disciplina, e à ausência de "aposentadoria" no sentido civil (passagem para a inatividade/reserva remunerada), eles possuem regras próprias que diferem substancialmente do RGPS e dos RPPSs civis. Contudo, para fins de organização macro do sistema, eles representam um terceiro pilar de cobertura estatal.

Síntese da Vinculação

Para identificar corretamente o regime, deve-se aplicar a seguinte lógica de exclusão:

1. O trabalhador é servidor público de cargo efetivo?
2. Se sim, o ente federativo possui RPPS instituído?
3. Se a resposta for sim para ambas, ele pertence ao RPPS.
4. Em qualquer outro caso (iniciativa privada, cargo em comissão, ente sem RPPS), ele pertence ao RGPS.

"Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário..." (Art. 40 da CF/88)

Modelo de Financiamento: Repartição Simples e o Pacto Intergeracional

Para compreender a sustentabilidade e os desafios da Previdência Social no Brasil, é indispensável entender o seu regime financeiro. Ao contrário do que o senso comum muitas vezes sugere, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) não funciona como uma instituição bancária onde o trabalhador deposita valores em uma conta pessoal para resgatá-los no futuro.

O modelo adotado pelo Brasil para o Regime Geral (e também para os Regimes Próprios) é o Sistema de Repartição Simples.

O Mecanismo da Repartição Simples

No sistema de repartição simples, não há formação de reservas individualizadas a longo prazo para cada contribuinte. A lógica operante é a de uma "conta única".

O funcionamento pode ser resumido da seguinte forma:

1. Arrecadação (Custeio): Todas as contribuições pagas pelos trabalhadores ativos e pelas empresas ingressam imediatamente no sistema.
2. Destinação (Benefícios): Esses recursos não ficam guardados; eles são utilizados prontamente para pagar os benefícios de quem já está aposentado ou recebendo pensões (benefícios em manutenção).

Portanto, o dinheiro recolhido por um trabalhador hoje não está sendo "poupado" para a sua própria aposentadoria daqui a 30 anos. Esse valor está financiando a aposentadoria da geração atual de inativos.

O Pacto Intergeracional

Esse fluxo financeiro fundamenta o conceito de Pacto Intergeracional (ou solidariedade entre gerações). O sistema depende de um ciclo contínuo onde a geração ativa (trabalhadores) sustenta a geração inativa (aposentados).

A expectativa do trabalhador atual é que, quando chegar a sua vez de se aposentar, haverá uma nova geração de trabalhadores ativos contribuindo para o sistema, garantindo assim o pagamento do seu benefício. É uma cadeia de solidariedade social em que todos contribuem para a proteção do todo, e não apenas para si mesmos.

"A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social." (Art. 194 da CF/88)

O Desafio Demográfico

O principal ponto de tensão desse modelo reside na demografia. Para que a conta feche, é necessário que haja uma base larga de contribuintes para suportar o topo da pirâmide de beneficiários.

Fenômenos como o envelhecimento populacional, a redução da taxa de natalidade e as mudanças no mercado de trabalho (como a informalidade e a "pejotização") pressionam esse equilíbrio. Se há menos jovens entrando no mercado formal e mais pessoas vivendo por mais tempo como aposentadas, a sustentabilidade do pacto intergeracional é colocada à prova. Esta dinâmica, conhecida como "janela demográfica", é o principal argumento técnico utilizado para justificar as reformas previdenciárias, que buscam reajustar os parâmetros de acesso e cálculo para manter o equilíbrio financeiro e atuarial.

Vale ressaltar que, em caso de eventual insuficiência financeira do sistema, a União (ou o ente federativo responsável, no caso de RPPS) é a garantidora final do pagamento dos benefícios.

Contraponto: O Sistema de Capitalização

Para fins didáticos, é útil contrastar a Repartição Simples com o Sistema de Capitalização.

• Capitalização (Contas Individuais): Neste modelo, comum na previdência privada (complementar) e em alguns países como o Chile, o valor pago pelo indivíduo vai para uma conta em seu nome. O dinheiro é investido e rentabilizado ao longo do tempo. O valor da aposentadoria futura dependerá diretamente do quanto foi acumulado e dos rendimentos obtidos por aquela conta específica.
• Diferença Crucial: Na capitalização, a responsabilidade é individual e o risco recai sobre o segurado (se poupou pouco, receberá pouco). Na repartição simples (modelo público brasileiro), a responsabilidade é coletiva e baseada na solidariedade, com benefícios definidos em lei, independentemente se o montante individual exato foi acumulado, desde que cumpridos os requisitos.

Embora a Previdência Complementar no Brasil utilize a capitalização, o sistema público obrigatório permanece estruturado na solidariedade da repartição simples.

Evolução Legislativa: Da Lei Eloy Chaves ao Sistema Atual

A estrutura robusta que conhecemos hoje como Previdência Social não nasceu pronta. Ela é fruto de um longo processo histórico de conquistas sociais, expansão de cobertura e unificação administrativa. Embora existam registros embrionários de proteção social no Brasil desde o período colonial — como o plano de pensão da Santa Casa de Santos em 1543 ou o Montepio Geral dos Servidores do Estado em 1835 —, a doutrina e a legislação consideram um marco específico para o início do sistema previdenciário brasileiro.

O Marco Inicial: A Lei Eloy Chaves (1923)

O ponto de partida oficial da Previdência Social no Brasil é o Decreto Legislativo nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecido popularmente como Lei Eloy Chaves.

Esta legislação determinou a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs). É fundamental compreender as características deste primeiro modelo:

• Organização por Empresa: As CAPs eram criadas no âmbito de cada empresa, especificamente para os trabalhadores das estradas de ferro (ferroviários).
• Natureza Privada: Não havia gestão estatal direta.
• Abrangência Restrita: A proteção limitava-se aos empregados daquelas companhias específicas.

Apesar de restrita, a Lei Eloy Chaves foi a centelha que iniciou a cultura previdenciária no país, estabelecendo a responsabilidade de proteção ao trabalhador.

A Expansão por Categorias: Os IAPs (Década de 1930)

Durante a Era Vargas, na década de 1930, o sistema evoluiu das CAPs (por empresa) para os Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs). A grande mudança aqui foi o critério de agrupamento: a organização passou a ser por categorias profissionais.

Surgiram então institutos para classes específicas, como:

• IAPM (Marítimos);
• IAPC (Comerciários);
• IAPI (Industriários);
• IAPB (Bancários).

O ponto crítico desse período era a desigualdade. Categorias profissionais mais fortes e organizadas politicamente (como bancários e militares) conseguiam institutos com melhores benefícios e maior arrecadação, enquanto categorias com menor força sindical tinham proteção inferior. O sistema era fragmentado e desigual.

A Unificação: O Surgimento do INPS (1966)

A disparidade entre as categorias profissionais tornou-se insustentável. Em 1966, buscando isonomia e racionalização administrativa, ocorreu a unificação dos diversos institutos (IAPs) em uma única autarquia: o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

Este foi um passo decisivo para a universalização. A partir desse momento, a lógica corporativista foi superada, e os trabalhadores da iniciativa privada passaram a ter regras e benefícios unificados, independentemente de serem comerciários, industriários ou bancários.

A Especialização: O SINPAS (1977)

Na década de 1970, o governo reorganizou o sistema criando o SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social). A ideia era especializar as funções, dividindo as tarefas entre diferentes autarquias sob um mesmo guarda-chuva:

• IAPAS: Responsável apenas pela arrecadação e fiscalização dos recursos.
• INPS: Responsável pela concessão e pagamento dos benefícios (aposentadorias e pensões).
• INAMPS: Responsável pela saúde e assistência médica.
• LBA e FUNABEM: Responsáveis pela assistência social.

O Modelo Atual: Constituição de 1988 e a Criação do INSS (1990)

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, instituiu-se o conceito amplo de Seguridade Social (Saúde, Previdência e Assistência). Como reflexo administrativo dessa nova ordem, em 1990, ocorreu a fusão do IAPAS (que arrecadava) com o INPS (que pagava), dando origem ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

O INSS, portanto, nasceu com a função de gerir o Regime Geral de Previdência Social.

Nota sobre a Arrecadação: É importante destacar uma mudança recente relevante na estrutura. Até 2007, o INSS ainda possuía competência para arrecadar e fiscalizar as contribuições. Com a Lei nº 11.457/2007, criou-se a "Super Receita". A partir de então, a competência para arrecadar, fiscalizar e cobrar as contribuições previdenciárias foi transferida para a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

Hoje, o INSS é focado na análise, concessão e manutenção de direitos e benefícios, enquanto o fluxo de caixa de entrada (o custeio) é gerido pela Receita Federal, consolidando o modelo atual de gestão previdenciária no país.